Budapest finanszírozása és közigazgatásban való elhelyezése köré a rendszerváltás óta folyamatos politikai összetűzések épültek. A konfliktusok egyik okozója a kétszintű önkormányzati rendszer, ami a főpolgármesteri- és kerületi hatáskörökre osztja a budapesti önkormányzatot. A kétszintű önkormányzati struktúra jellegéből adódóan konfliktusok katalizátora. A fő probléma, hogy a hatáskörörök és források nem megfelelő és nem jól meghatározott elosztása miatt a gyakorlati működésben megmutatkoznak hiányosságok. A kerületeknek adott jogkörökkel és az állami apparátus egyre nagyobb befolyásával a fővárosi vezetés szerepe kiüresedett. A közvélemény úgy gondolja, hogy ezen folyamatok a 2019-es választásokra vezethetők vissza. Ennek ellenére a problémák gyökeréig egészen a dualizmusig kell visszamennünk. Cikksorozatomban történelmi korokra lebontva nézzük meg azt, hogy az aktuális hatalmi rendszerek hogyan és milyen szempontok alapján korlátozták a főváros autonómiáját.
Az állam túlsúlya a monarchia idején
A kiegyezés után elkezdődtek azok a hatalmi harcok, melyeknek alapja az újonnan megalakuló magyar főváros működtetése és fejlesztése volt. Az egyesített Budapestet az Andrássy Kormány egy életerős európai nagyvárossá akarta fejleszteni, viszont Buda és Pest együtt túlságosan nagy gazdasági és politikai kockázatot jelentett. Ezért a város fejlesztésére a Kormány, még a két város egyesítése előtt létrehozta a Fővárosi Közmunkák Tanácsát (továbbiakban: FKT). Így a városi tanácsot megkerülve az állam közvetlenül tudta a frissen létrejött Budapestet menedzselni.
Az FKT feladata többek között a városra és negyedeire kiterjedő komplex fejlesztési tervek és szabályozások elkészítése volt. Budapest egységes rendezési tervének elkészültéig az FKT által kialakított tervekhez kellett igazítani az építkezéseket. Építésrendőri ügyekben is elsőbbsége volt a szervezetnek a városi tanács fölött. A törvény arra is lehetőséget adott, hogy a közmunkák tanácsa a városhatáron túl is kiterjessze tevékenységét. A Kormány túlsúlyát mutatja, hogy az FKT elnökét a miniszterelnök személyesen, a szervezet alelnökét és további kilenc meghatározó emberét az állam delegált. és alelnökét, illetve további kilenc személyt is az állam delegált.
AZ FKT 1872-ben dolgozta ki Pest szabályozási tervét, melyet egy városrendezési pályázat előzött meg 1870-71-ben. Ennek a tervnek köszönhetjük a város ma ikonikusnak mondható városrészeit, mint például a Vörösmarty teret, a Nagykörutat, a Deák Ferenc teret, vagy az Andrássy utat. Ez a dokumentum javasolta a Petőfi utca meghosszabbítását Bécsi utcáig és a Lipótvárosi telkek kiosztásának szabályozását is. A magyar fővárost ma is meghatározó épületek, közterületek és egyéb infrastrukturális beruházások az XIX. század második felében és az XX. század első évtizedeiben jöttek létre, amikor az állam közvetlenül alakította a várost az FKT-n keresztül. A korszakra az erős állami beavatkozás túlsúlya jellemző, de ebben az időszakban ez még kifejezetten pozitív végeredményt hozott. Ez annak köszönhető, hogy az állam a dominanciáját a város nagyszabású építésére, nem működtetésének gáncsolására használta fel.
Budapest a „bűnös város”
A nagymértékű fejlődésnek köszönhetően az első világháború kezdetére Budapest egy eltérő társadalmi struktúrát tudhatott magáénak a vidék Magyarországához képest. Az ország többi részétől eltérő identitás az 1918-1919-es eseményekben manifesztálódott (pl. Tanácsköztársaság létrehozásában kiemelt szerep), melynek hatására az ellenforradalom már „bűnös Budapest”-ként utalt a magyar fővárosra.
A zömében baloldali és liberális környezetben működő Budapest, ezzel ellenséges környezetbe került a nemzeti-keresztény szellemiségű kormányzó erőkkel szemben. Mivel a dualizmusban kialakult speciális társadalmi viszonyok nem változtak meg, a magyar főváros volt az egyedüli hely, ahol releváns ellenzékkel küzdött meg a Horthy rezsim. Ezt tetézte, hogy a nagyvárosokban, így Budapesten is, titkos választás volt érvényben. Ezért csak különböző adminisztratív eszközök használatával sikerült többséget alkotni a jobboldalnak a helyhatósági választásokon. Az ellenzéki többség megelőzésére különböző jogcímeken delegáltak képviselőket a főváros törvényhatósági bizottságába kormánypártok. A delegált tagok aránya fokozatosan növekedett, 1935-re elérte a testület 40%-át.
A gyakorlati jelentőségük 1925-ben volt a legnagyobb, amikor a liberális-szociáldemokrata koalíció a szavazatok több mint a felét szerezte meg. A delegált tagokkal ennek ellenére a jobboldali erők maradtak hatalmon. A centralizáció győzelmét a politikai küzdelemben az is elősegítette, hogy a főpolgármesteri pozíció formális volt a korszakban, mivel közvetlenül a kormánynak volt a felelős. 1934-től közvetlenül az államfő választotta.
Budapest így fokozatosan elvesztette különleges jogait, autonómiája és a főváros választóit képviselő közgyűlésének jelentősége nagyban csökkent.
A főváros helyzete a második világháború után
A második világháborút követően az ország döntő többségében nem tartottak helyhatósági választásokat. A helyi vezetéseket a paritásos alapon működő nemzeti bizottságok választották meg (természetesen a baloldali pártok túlsúlyával). Budapest ebben kivételt jelentett. Az ország gyakorlati életét irányító Magyar Kommunista Párt, a hatalmas tömeget vonzó május 1.-i felvonulás után úgy látta, hogy a magyar fővárosban a baloldali szavazók döntő többségben vannak, így itt rizikó nélkül megtarthatják a helyhatósági választásokat. Ezzel a külföldnek is üzentek azzal, hogy nálunk szabad választások mellett is győzni tudnak a kommunisták. Ennek ellenére a szeptemberi választásokon a szavazatok abszolút többségét a kisgazdák szerezték meg.
A főpolgármesteri tisztség már a Horthy rendszerben is csupán formális volt. A baloldali pártok nyomására nem növelték meg a jogkörét és a tényleges fennhatóságot jelentő törvényhatósági bizottság elnöki szerepét a szociáldemokrata Szakasits Árpád kapta. Így a tényleges hatalom a kommunistákhoz került.
A baloldali blokk létrejötte után, az immár formálisan is szocialista vezetés elérkezettnek látta az időt a szovjet mintájú tanácsrendszer bevezetésére. Ezzel a demokratikusnak látszó formális helyhatósági választások rendszerét is eltörölték. Az új rendszer semmilyen autonómiát nem engedett meg, tulajdonképpen a pártállam helyi végrehajtó szervei jöttek létre. A tanácsoknak sem szervezési, sem gazdasági önállóságuk nem volt. A tanácsok vezetői a nómenklatúra sokadrangú szereplői voltak, fogaskerékként működtek közre a pártállamban.
Az SZDSZ és a kis (banán) köztársaságok elve
Az 1990-es első szabad választásokon a jobboldali koalíció tudott kormányt alakítani. Ennek ellenére, hatalmukat csak részben sikerült stabilizálni. A rendszerváltás után gyorsan megmutatkozó válságjelek és a taxisblokád hatására az új vezetés támogatottsága gyorsan összezuhant, melyből az SZDSZ tudott leginkább profitálni rövidtávon. Ennek köszönhetően az őszi önkormányzati választásokon a nagyobb városokban, így Budapesten is szabaddemokrata vezetések alakultak meg. Ez adott alapot a kis köztársaságok elvének, melynek fő motivációja az önkormányzatok számára adható legnagyobb fokú autonómia kikényszerítése volt. A hátsó cél egyértelmű. Úgy gondolták, hogy a pénzügyileg és szervezetileg erős önkormányzatok megszerzésével a szabaddemokraták tovább tudják erősíteni pozíciójukat a meggyengült kormánnyal szemben. Ezen felül helyi káderépítésekkel a párt hátországa is erősödni tudott. A terv viszont csak részben valósult meg.
Annak ellenére, hogy az 1990-es önkormányzati törvény alapján fővárosi rangját az alkotmány garantálta és méretének, illetve a településszerkezetben elfoglalt helyzetének köszönhetően gazdasági és politikai súlya is igényelt volna egy speciális szabályozást, egy túl erős főváros politikai kockázatot jelentett a kormányzó elit számára, ezért több ponton is gyengítették pozícióját. Egyfelől a szubszidiaritást itthon meglehetősen sajátosan értelmezték, mivel az önkormányzatokat úgy látták el nagyszámú feladatokkal, hogy a megfelelő forrásokat nem biztosították hozzá.
A helyzet válságok idején súlyosbodott, amikor települések tartalékjai kimerültek, így állami dotációra volt szükség. Ez a főváros esetében hatványozottan jelen volt, mivel itt mutatkozott meg a legjobban a túlzott feladatmennyiség és az ehhez rendelt csekély forrásállomány. Ennek következtében a közfeladatok ellátásának minősége sem volt kielégítő a folyamatos forráshiány miatt. Ezek a működésbeli hiányosságok a politikai térben is állandó konfliktusokat eredményeztek. A rendszervátlás utáni két évtizedben Demszky Gábor főpolgármester és az aktuális kormány vitáitól volt hangos a sajtó, melynek alapja a főváros finanszírozása volt.
A főváros nem csak az állammal szemben volt kiszolgáltatott a források miatt, de a kerületi rendszer is gyengítette pozícióját. A törvény a kerületeknek aránytalanul magas autonómiát adott a középszinttel szemben, mellyel a Fővárosi Önkormányzat pozíciói tovább gyengültek. A hatalompolitikai indokok mellett a helyzetet magyarázza az is, hogy Magyarországon nem voltak stabil tradíciói a főváros megfelelő menedzselésnek és az önkormányzati autonómia hatékony működtetésének. Ez a jelenség nem volt egyedülálló a térségben. A posztszocialista országokban hiányoztak a megfelelő kondíciók egy hatékony közigazgatás kiépítésére, mely annak is köszönhető volt, hogy a weberi bürökratikus állam nem vaslósult meg ebben a régióban.
Magyarországon ez az önkormányzati szektorra különösen igaz volt, ahol az új közmenedzsment módszerei nem megfelelő hatásokat eredményeztek a bürokrácia hiányossága és a túlzott kiszervezés miatt. Ezen felül a hazai gyakorlat nem volt átlátható és elszámoltatható, melyhez hatékonysági problémák is társultak. A feladatok és források aszimmetrikus viszonya, illetve az EU-s fejlesztésekhez biztosítandó önerő érdekében az önkormányzatok magas hiteleket vettek fel a 2000-es évek második felében, aminek köszönhetően adósságállományuk drasztikusan megnőtt. Demszky Gábor fő műve a 4-es metró, az állami és uniós támogatások ellenére is költségvetési deficitet és menedzsmentbeli hiányosságokat hozott magával. Ennek hatására a 2010-ben megalakuló új vezetés 188 milliárd forintos adósságról adott hírt.
Elmondható, hogy a rendszerváltás utáni 20 évben nem tudott a Budapest pozíciója javulni. A széles feladat-és jogköröknek köszönhetően az állami befolyás ebben az időszakban bár nem volt magas, de a forráshiánynak és a kerületek túlsúlyának köszönhetően a Fővárosi Önkormányzat pozíciója gyenge maradt.
Jön a NER- avagy a cáratyuska megoldja
A hiányosságok és a hatékonytalanság magában hordozta az újabb reform szükségességét, melyre a 2010-es kétharmados Fidesz-KDNP győzelem után került sor. A következő években két fronton kezdődött meg a fővárosi autonómia csökkentése. Egyfelől az új önkormányzati törvénnyel és a közgyűlés reformjával, jogszabályi alapokra helyezték Budapest új pozícióját. Ezzel párhuzamosan pedig olyan alkuk jöttek létre, mellyel a főváros lehetőségei évről évre csökkentek.
A második Fidesz kormány a források rendezése helyett elvonta az önkormányzati feladatokat, ezzel együtt a települések vagyonának egy részét állami tulajdonba szervezték át. Olyan területeken vették el a fővárostól a tulajdonosi jogokat, mint a közoktatás, az egészségügy, a szakképzés, a hulladékgazdálkodás vagy az ivóvízellátás. Több területen ez indokolt volt. Tarlós István volt főpolgármester az egészségügyi intézményektől szívesen megszabadult, mivel fenntartásuk erős terhet jelentett a fővárosnak. Az önkormányzati feladatok elvételét követően az állam olyan óriás méretű szervezeteket hozott létre a feladatok ellátására, mint az Állami Egészségügyi Ellátó központ, vagy a Klebersberg Intézményfenntartó Központ. Azzal, hogy a közművállatok központi cégekhez lettek kiszervezve, a főváros fontos belső szervezeti és tudásbeli kapacitástól szabadult meg, ezzel együtt az önkormányzati rendszer legitimációja és potenciálja is meggyengült, ami az így is gyenge pozícióban lévő fővárost érzékenyen érintette.
Hosszas egyeztetések után a kormány 2013-ban 217 milliárdos hiányt vállalt át a fővárostól. A gesztus nem volt önzetlen, lényegében a segítségért cserébe teljes anyagi kiszolgáltatottságba került az önkormányzat, mivel ezt követően hitelt csak a kormány engedélyével vehetett fel. A közműcégek, intézmények és feladatkörök átruházásának és a normatív támogatások csökkentésének köszönhetően a főváros 2010 előtt évi nagyjából 500 milliárdos költségvetése 2019-re több mint a felére csökkent. Az adósságkonszolidáció és az azzal járó centralizáció rövid ideig tudta kezelni Budapest pénzügyi gondjait. A bevételek és kiadások közötti különbség évről évre súlyosbodik. 2021-ben ez az összeg 141 milliárd forintot tett ki. 2019 előtt az állam és önkormányzat azonos politikai oldalon álltak, az érdekkülönbségek miatt mégis politikai viták övezték a főváros helyzetét. Tarlós István a kormánypárti Pesti Srácoknak így nyilatkozott: „A kormány olyan rendszert alakított ki, amelyben központi támogatás nélkül nagyberuházásokat nem tudunk kivitelezni.”
Ezen felül Tarlós több interjúban -utódjához, Karácsony Gergelyhez hasonlóan- említette, hogy a főváros aránytalanul kevés pénzt kap vissza ahhoz képest,hogy a GDP 40 százalékát Budapest termeli meg.
A folyamatokból látható, hogy az a fajta forráselvonás és párhuzamos autonómia csökkentés, melynek tematizálása jelenleg nyílt politikai fronton zajlik, nem új keletű. Ezen megszorítások és centralizációs hatások a 2010-es Kormányváltás után elkezdődtek. Az önkormányzatok pénzügyi mozgástere jelentősen csökkent, mivel a feladatátruházások után a települések állami finanszírozása az éves GDP arányában 38%-kal csökkent 2010 és 2020 között. A jelentősnek tekinthető feladatok a dekoncentrációval távol kerültek a lokális közösségektől és a (részben rosszul értelmezett) szubszidiaritást felváltotta a szubnacionális szint megerősítése. A New Public Management hibás működésére válaszul, az állami monopolhelyzet az NPM tagadását fejezi ki a magyar közigazgatás jelenlegi működésében. Megállapítható, hogy a 2010 és 2019 közötti politikai együttállás ellenére, azonos politikai színezetű kormány-főváros helyzetben is túl nagy kockázatot jelent egy autonóm budapesti vezetés a hatalmon lévő pártoknak, ezért jogosítványait tovább csökkentették.
Folyt. köv.
Források:
- Haszán Zoltán: Orbán szárnyakat ígért a korgó gyomrú Budapestnek, aztán inkább a további éheztetés mellett döntött.444, 2019.10.05. https://444.hu/tldr/2019/10/05/orban-szarnyakat-igert-a-korgo-gyomru-budapestnek-aztan-inkabb-a-tovabbi-eheztetes-mellett-dontott
- Huth Gergely (2018): Tarlós István: Én nem kapaszkodom ebbe a székbe, de vannak feltételeim (PS-interjú!) Pestisrácok.hu, 2018. 07.06. https://pestisracok.hu/tarlos-istvan-en-nem-kapaszkodom-ebbe-a-szekbe-de-vannak-felteteleim
- Déry Attila (1995): A Fővárosi Közmunkák Tanácsa. Budapest, Budapesti negyed, Vol.9, No.3
- Somlyódyné Pfeil Edit (2021): Verseny és fragmentáltság a Budapesti agglomerációban – Kinek az érdeke a metropolisz térség fejlődése? Győr, Tér-Gazdaság-Ember, Vol.9, No.2,17.
- http://doktori.btk.elte.hu/hist/ignaczkaroly/tezis.pdf
- Napvilág Kiadó Feitl István (szerk.): A főváros élén. Budapest főpolgármesterei és polgármesterei 1873-1950 – Budapest (Budapest, 2008)
